山东省青岛市人民政府办公室


关于印发《青岛市行政审批服务大厅管理暂行办法》的通知

青政办发〔2009〕16号


各区、市人民政府，市政府各部门，市直各单位：
　　《青岛市行政审批服务大厅管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，望认真贯彻实施。


青岛市行政审批服务大厅管理暂行办法


　　第一章　总则
　　第一条　为规范青岛市行政审批服务大厅政务服务工作，提高行政效能，实现行政审批统一、集中、联合办理，为社会公众提供公开便捷的服务，根据《中华人民共和国行政许可法》等有关法律法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　青岛市行政审批服务大厅（以下简称大厅）是青岛市政府设立的面向社会公众办理行政审批事项和其他服务事项的场所，具有集中审批、统一收费、综合服务三项基本功能。
　　第二章　机构和职责
　　第三条　建立行政审批事务协调管理联席会议制度，设立总召集人和副总召集人，市行政审批事务管理办公室（以下简称市审批办）等相关部门为成员单位。定期召开会议，研究解决行政审批改革和管理服务工作中的重大事项和有关问题。
　　第四条　市审批办承担联席会议日常工作，负责大厅的运行和日常管理。主要职责：
　　（一）负责组织市行政审批事务协调管理联席会议并督促落实会议决定；
　　（二）研究提出行政审批和服务事项流程优化意见；
　　（三）参与研究并调整入驻行政审批服务大厅的部门（单位）、审批服务事项和布局；
　　（四）协调、督促重大项目审批事项和联合审批事项的办理；
　　（五）负责会同有关部门对入驻大厅部门（单位）的有关工作及其工作人员进行日常管理和绩效考核；
　　（六）指导并参与考核其他部门（单位）专业审批服务大厅和区市行政审批服务大厅的工作；
　　（七）负责大厅各项管理制度的制定和落实；
　　（八）负责大厅运行保障工作。
　　第三章　事项入驻及办理
　　第五条　市级行政审批事项按照“应进必进、一事一地、充分授权、既受又理”的原则，纳入市大厅全程办理。
　　暂不具备条件在市大厅集中办理的行政审批事项，有关部门（单位）应向市审批办提出，报经市行政审批事务协调管理联席会议批准。
　　第六条　已经入驻市大厅集中办理的行政审批事项和其他相关联的服务事项，原单位不得再受理，违规受理的市审批办有权责令其改正并按目标绩效考核有关规定予以扣分，同时会同监察部门给予通报批评。
　　第七条　各部门（单位）对审批事项和其他服务事项入驻市大厅进行调整、变更的，应及时向市审批办提出，报经市行政审批事务协调管理联席会议批准。
　　第八条　入驻市大厅的行政审批事项和其他服务事项，应实行“八公开”，即：公开服务内容、公开审批依据、公开申报条件、公开申报材料、公开办理程序、公开承诺期限、公开收费标准、公开办事结果。
　　第九条　入驻市大厅的行政审批事项和其他服务事项，应根据不同情况实行不同的办理方式，即：一般事项即时办理、复杂事项限时办理、多部门交叉事项联合办理、上报事项协助办理、特急事项特殊办理。
　　第十条　入驻市大厅的行政审批事项和其他服务事项，不涉密的，必须依托全市统一的电子政务网络平台，采用全市统一的网上审批系统，实现信息发布、受理登记、内部流转、结果反馈、监督监察等全过程网上运行。
　　暂不具备条件在市大厅集中办理的行政审批事项，也必须按照统一要求，采用全市统一的网上审批系统，实现全过程网上运行。
　　第十一条　因涉密或上级部门统一部署等其他原因，不能采用全市统一平台的，应向市审批办和市电子政务办提出申请，报市行政审批事务协调管理联席会议批准。
　　第十二条　未经批准不采用全市统一的网上审批平台办理的，市审批办有权责令其改正并按目标绩效考核有关规定予以扣分，同时会同监察部门给予通报批评。
　　第十三条　各部门（单位）对入驻市大厅的行政审批事项和其他服务事项实施动态管理，不断优化审批流程，削减冗余环节，精简申报手续，简化申报材料，压缩办理时限，使审批件按照程序最简、路径最短的要求高效流转。
　　第十四条　市大厅内行政审批事项涉及的所有行政事业性收费，均在大厅实现“一个窗口、一个网络”统一收费和即办即收。纳入财政非税收入收缴系统的收费项目，缴款人可根据有关规定，自行选择代收银行。
　　第十五条　市大厅内其他服务事项涉及的经营性收费，应及时向市物价部门提出，由市物价和财政部门会同有关部门初审后，报经市行政审批事务协调管理联席会议研究通过。
　　经营性收费应按照自愿委托和“谁委托、谁付费”的原则，按照有关规定在提供服务时收取。不得利用行政审批强制服务、强制收费。
　　第四章　审批专用章
　　第十六条　行政审批专用章（以下简称专用章），是指入驻大厅部门（单位）在办理行政审批事项时所使用的印章。
　　专用章在行政审批工作中具有与行政审批机关行政印章同等的法律效力。
　　第十七条　行政审批事项必须加盖专用章后方可生效。发往市外或报上级审批部门等需加盖本部门（单位）行政印章的事项,已加盖专用章的，不需再经鉴印程序，可直接加盖本部门（单位）行政印章，并以加盖行政印章为法定完结。
　　第十八条　专用章由各部门（单位）按照市政府有关规定负责刻制。
　　第十九条　各部门（单位）因撤销、名称变更、行政审批职能调整或换用新印章等原因停止使用原专用章的，应按规定及时将原专用章送缴制发机关封存或销毁。
　　第五章　入驻人员
　　第二十条　入驻市大厅各部门（单位）应根据工作实际需要，选派政治素质高、业务能力强、作风正派、身体健康、具备审批资格的人员，尤其注重选派业务骨干和职能处室负责人入驻市大厅，确保入驻人员在大厅内能办事、办成事。
　　第二十一条　入驻市大厅从事审批业务的人员应为派驻部门（单位）正式在编人员，具有公务员身份（或经法律法规授权具有行政审批主体资格组织的在编人员）。
　　入驻大厅人员在大厅工作时间原则上应不少于2年，期间不再承担原部门（单位）的其他工作。
　　第二十二条　市审批办负责会同有关部门（单位）对入驻人员进行资格审查，并统一组织岗前培训。
　　各部门（单位）定期调换入驻人员或临时派员工作时，应事前征得市审批办同意。
　　第二十三条　入驻人员在市大厅工作期间，行政关系不转，身份不变，工资福利由派驻部门（单位）发放。
　　第二十四条　各部门（单位）应确定1名分管领导具体负责本部门（单位）在市大厅的工作和入驻人员的管理。
　　第二十五条　入驻人员接受市审批办和派驻部门（单位）双重管理。业务上由派驻部门（单位）领导，日常工作由市审批办管理。
　　第二十六条　入驻人员不能胜任工作或有违纪、违法行为的，市审批办有权要求派遣部门（单位）及时调换。
　　第六章　首席代表及授权
　　第二十七条　市大厅各入驻部门（单位）的入驻人员超过2人的，应指定首席代表。
　　第二十八条　首席代表应是国家公务员或国家行政机关任命的其他人员，熟悉本部门（单位）行政审批业务，并由本部门（单位）正式派遣。
　　首席代表在窗口的工作时间应不少于2年。因特殊情况需暂时离岗的，派驻部门（单位）应指定临时代表顶替。
　　首席代表在市大厅工作期间接受本部门（单位）和市审批办的双重管理。
　　第二十九条　按照“集中审批、授权到位”的办理原则，入驻大厅各部门（单位）主要领导应将本部门（单位）的审批权限授予首席代表，使其拥有对本部门审批事项的协调催办权、流程控制权、审批决定权，即审批事项在经过初审、审核（需要时包括现场勘察、领导班子集体研究、专家论证、听证等特别程序）后，在大厅现场批准，避免审批事项大厅外办理。
　　第三十条　首席代表的职责：
　　（一）代表本部门（单位）在市大厅办公服务窗口行使本部门（单位）最终行政审批职权，并对本部门（单位）负责；
　　（二）代表本部门（单位）参与并负责在市大厅内实施的联办件的协调和办理；
　　（三）负责本部门（单位）与市大厅管理机构的联络协调工作，做好本部门（单位）入驻人员的管理工作；
　　（四）负责本部门（单位）审批专用章的使用和管理。
　　第七章　考核及评优
　　第三十一条　市大厅各入驻部门（单位）窗口（含经市政府批准不入驻市大厅的部门、单位的专业分大厅）的考核，由市审批办负责会同相关部门组织实施，采取月考核、季通报、年累计的方式，结果纳入全市目标绩效考核。
　　第三十二条　市大厅入驻人员的考核，由市审批办和派驻部门（单位）共同负责，市审批办于每年年度考核前（11月底）将入驻大厅人员平常考核的总体情况和年度考核等次建议提供给派驻部门（单位），作为派驻部门（单位）对其年度考核的主要依据。
　　第三十三条　市审批办会同有关部门对各区市大厅进行考核，考核结果作为市考核办对各区市绩效考核的依据之一。
　　第三十四条　市审批办每年在市大厅入驻部门（单位）、各专业分大厅和各区市大厅中评选“青岛市行政审批服务工作先进单位”、“青岛市行政审批服务工作先进个人”，并按照市有关规定予以表彰。
　　第八章　监督监察
　　第三十五条　市监察部门派员入驻大厅，对入驻部门（单位）及工作人员的行政审批行为进行监督监察。
　　第三十六条　监察部门通过电子监察、受理投诉、视频监控、参加巡查等形式，对监督对象在行政审批过程中的依法行政、工作效率、服务态度、廉洁自律等情况进行监督。
　　第三十七条　监督对象因服务态度、工作质量等问题被投诉并经查实的，由监察部门按照有关规定处理。
　　第三十八条监督对象发生行政过错行为，构成违纪的，由其职务任免机关或监察机关按照管理权限和规定的程序作出处分决定；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
　　第三十九条监督检查结果分别赋予分值，纳入大厅目标绩效考核。
　　第九章　附则
　　第四十条市级有关部门设立的、具有一定行政审批职能的大厅，作为市大厅的专业分大厅管理。
　　第四十一条　各区市政府设立的面向社会公众办理行政审批事项和其他服务事项的场所统一名称为“×××区（市）行政审批服务大厅”。管理运行模式参照市大厅的模式。
　　第四十二条　各专业分大厅和各区市行政审批服务大厅管理机构履行对本大厅各入驻部门入驻事项办理的组织协调、监督管理和指导服务职能，负责对入驻人员的管理、培训和日常考核，受理服务对象投诉，承担本级政府赋予的其他职责。
　　对各专业分大厅和各区市行政审批服务大厅及未纳入市行政审批服务大厅办理事项的监督，由市监察部门按照有关规定执行。
　　第四十三条　各区市行政审批服务大厅接受市审批办的业务指导。全市两级大厅应加强信息沟通、业务协作和配合。
　　第四十四条　本办法由市审批办负责解释。
　　第四十五条　本办法自2009年3月2日起施行。


一人公司利弊分析与立法

　

朱慈蕴
　 一人公司，也称独资公司，是指由一名股东（自然人或法人）持有公司的全部出资或所有股份的有限责任公司或股份有限公司。一人公司可以是从形式意义上确定的，也可以从实质意义上来考察，即形式上看公司的股东为复数，但实质上只有一人为公司“真正的股东”，其余股东仅为满足法律上对公司股东最低人数的要求而持有一定股份的挂名股东。不管各国公司法是否承认一人公司，实质意义的一人公司在世界各国早已普遍存在。

　 一方面，一人公司弊害显而易见。

　 因为在一人公司中，通常是一人股东自任董事、经理并实际控制公司，复数股东之间的相互制衡和公司内部三大机构之间的相互制衡都不复存在。于是，一人股东可以“为所欲为”地混同公司财产和股东财产，将公司财产挪作私用，给自己支付巨额报酬，同公司进行自我交易，以公司名义为自己担保或借贷，甚至行欺诈之事逃避法定义务、契约义务或侵权责任等。这诸多的混同已使公司的相对人难以搞清与之交易的对象是公司还是股东个人，而在有限责任的庇护下，即使公司财产有名无实，一人股东仍可隐藏在公司面纱的背后而不受公司债权人或其他相对人的追究，使公司债权人或相对人承担了过大的风险。很显然，一人公司的弊害实则是对法人制度中原本确立的利益平衡体系的一种破坏，最严重的莫过于对有限责任制度的合理性构成了威胁，并严重地背离了法律的公平、正义价值目标。正因为如此，世界各国早期的公司立法，大都对形式意义之一人公司作了禁止性规定，甚至强调公司设立后于运营中，因各种原因导致公司股东仅剩一人时，公司应立即解散，以严格恪守公司设立的条件。

　 另一方面，我们必须正视一人公司广泛存在的客观社会根基。

　 其一，股东承担有限责任是一人公司产生的内在驱动力。有限责任制度最初是被赋予股份公司股东的，以刺激投资积极性。但有限责任制度一经问世，立该受到所有投资者的青睐。同为投资者，举办大规模企业可享受有限责任的“优惠”，举办中、小规模企业就不得获得有限责任制度的保护显然有失公平。德国在1892年通过立法创设了有限责任公司，解决了中、小企业不能适用有限责任原则的难题，但接踵而来的问题是，一人投资是否可以享受有限责任的恩惠，这又成为20世纪以来困扰公司立法和公司实务的一大难题。随着现代市场经济和高科技的发展，人类从事经济活动的风险也越来越大，任何类型的投资者都希望在经济活动中受到有限责任的保护，个人企业主也不例外。一人公司可使唯一投资者最大限度利用有限责任原则规避经营风险，实现经济效率最大化。当公司法不承认一人公司的合法性时，单一投资者就可能通过挂名方式举办实质意义上的一人公司以规避法律。可见，对有限责任的偏好是产生一人公司的内在原因。其二，传统公司内部制衡机制在实际运行中的变异为一人公司提供了适宜的土壤。因为传统公司内部机构的设置是建立在公司复数股东基础上的，股东会、董事会、监事会的构造意义就在于它是由独立于出资人（股东）的人（董事）构成公司的经营机构（所有与经营的分离），股东大会与监事会不过是因为独立于股东的董事担任公司经营而派生出来的“监控”机构。然而，在公司的实际运作中，股东会形式化几乎是常态。股东人数较少时，股东（通常就是董事及经理）直接运作企业，从而使法定的股东会并无实际意义；股东人数众多的大公司中，绝大多数小股东对公司的经营状况漠不关心，股东大会流于形式，沦为大股东操纵公司的合法工具。股东会本是将多数股东意愿提升为公司意愿，并能对公司的经营者进行监督的机构，股东会的失效不仅使“所有与经营分离”形式化，而且也使公司的社团性趋于淡化。既然公司是否具有社团性在公司的实际运作中已无关紧要，那么，一人公司不具备社团性的特征也就不足为奇了。其三，巨额资本的涌现为一人公司的发展奠定了物质基础。虽然公司制度产生之初是为了满足资本聚集的需要，但随着公司制度的运用和现代市场经济的发展，造就了许多资本实力雄厚的企业巨舰，它们具有投资举办任何事业的能力。为分散投资风险，也为减少复数股东之间的摩擦，一人公司往往是它们实现多行业投资组合、分散投资风险的最佳选择。其四，高科技发展的条件下，中、小型规模企业具有构筑一人公司的经济基础。当高科技、高风险的新兴行业如通讯、网络、电子计算机、生物工程等不断兴起之时，进入这些领域的企业能否在竞争中取胜，主要依赖于高新技术的先进程度和投资机会的准确把握，而非资本的多寡及规模的大小，或者进言之是依赖于高素质的人。一人公司具有资合性弱化但人合性凸显的特点，正是中、小规模投资可采取的最佳组织形式。以上表明，既然现代市场经济中存在着繁殖一人公司的适宜土壤，法律采取否认一人公司的态度，不仅无法取缔实质一人公司的存在，而且不能有效地规制一人公司。甚至可能造成公司法理论与实践的矛盾和混乱，加剧一人公司的滥用倾向。所以，从列支敦士登于1925年率先以立法形式承认一人公司开始，许多国家或地区纷纷修改公司法或相关法律，先是承认设立后一人公司，继而承认一人公司设立之合法性，体现了各国公司立法对一人公司从否定到肯定的历史变化趋势。

　 一人公司在我国广泛存在是我国目前的基本现状。

　 这是因为，依照我国公司法及相关法律的规定，允许两种场合下设立一人公司：一是为适应国企改革的需要而承认国有独资公司的设立：二是可以设立全部资本来自于国外的法人一人公司或自然人一人公司。此外，根据私法“不禁止即允许”的一般原则，由于我国公司法并未将低于公司股东法定人数作为公司解散理由之一，因而，当公司资本依可自由转让性或依赠与、继承而形成一人状态时，一人公司则不可避免。当然，若从实质意义上考察一人公司，由挂名股东填充的一人公司更是不计其数。实际上，我国一人公司的立法现状对一人公司的实践十分不利：其一，国有投资者和外国投资者享有特权，充分享受一人公司的好处，其他投资者被歧视，禁止设立一人公司，不符合公平竞争的精神。其二，由于公司法没有明确承认一人公司的合法地位，自然在公司法中就找不到一人公司应如何完善的规定。既有碍于国有企业改革的深入，又不利于非国有经济特别是私营经济的发展。其三，在我国即将进入WTO之时，不承认一人公司的合法性，影响我国大规模企业集团丧失最佳投资方式的选择和跨国公司的建立。其四，投资者采用挂名方式组建实质意义的一人公司，极易滋生不必要的纠纷。此外，我国公司法只规定设立公司的最低法定人数而又未将低于法定人数的状况作为公司解散的法定理由，也使公司法无法避免难守首尾一致之嫌。

　 综上所述，一人公司弊言之重世人有目共睹，但法律不承认其合法地位，并无法制止其存在，也无法对其扬利驱弊。所以，我国公司法应当顺应世界立法潮流，明确地赋予一人公司之合法性予以承认，而暂不允许一人股份有限公司的设立；同时，通过完善公司法的一些规定，严格限制一人有限公司的股东滥用有限责任。还可以引入“揭开公司面纱”的司法措施，确立起一道防止公司独立人格和有限责任被一人股东滥用之墙。可见，一人公司立法，至关重要的不在于是否承认其合法性，而在于对一人公司的规范。（作者系清华大学法学院教授）