财政部


关于印发《国家政策性银行财务管理规定》的通知
1997年10月23日，财政部

国家开发银行，中国农业发展银行，中国进出口银行：
为了进一步完善国家政策性银行的财务管理体制，加强对国家政策性银行的财务监管，促使国家政策性银行提高经济效益，更好地贯彻国家有关政策，我部制定了《国家政策性银行财务管理规定》，现发给你们，请认真贯彻执行。

附件：国家政策性银行财务管理规定

第一章 总 则
第一条 为加强政策性银行的财务管理，规范政策性银行的财务行为，依据《金融保险企业财务制度》及国家有关规定，制定本规定。
第二条 政策性银行应认真执行国家的经济政策和产业政策，支持相关产业的发展，坚持自主、保本经营，实行企业化管理，讲究经济核算，提高经济效益，实行“计划管理，分级核算，统负盈亏，利差补贴，保本经营”的财务管理体制。政策性银行应当遵循权责发生制的会计核算原则。
第三条 政策性银行的财务管理实行行长负责制。各级行行长应高度重视本行财务工作，建立健全内部财会制度和机构，充实财会人员。政策性银行财务收支和费用管理要相对集中，实行集体讨论、“一支笔审批”制度。
第四条 政策性银行应切实加强基础管理工作，建立健全各项内控制度，加强经济核算，认真做好财务收支的计划、控制、考核和分析工作，提高经济效益，接受财政部和财政部驻当地财政监察专员办事机构（以下简称财政专员办）的管理和监督。
第五条 本办法适用于国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。

第二章 资本金和资金筹集
第六条 政策性银行的注册资本金总额由国务院确定或调整，并由国家财政全额持有。
第七条 政策性银行的资本金分别由下列渠道解决：
一、中央财政分年核拨；
二、根据国家规定，在一定期限内将实际上缴的部分税收予以返还，用于充实资本金；
三、经财政部批准从历年提留的盈余公积或资本公积转增；
四、其他经国务院或财政部批准增加的资本金。
国务院规定拨付政策性银行的外汇资本金，由中央财政拨付相应的人民币资金，政策性银行按规定向外汇管理部门办理购汇手续。
第八条 政策性银行在中华人民共和国境内设立分支机构，应当按照规定拨付与其经营规模相适应的营运资金。拨付各分支机构营运资金的总和，不得超过总行资本金总额的60％。
第九条 政策性银行应在国务院规定的范围内筹集资金。

第三章 资金运用
第十条 政策性银行必须在国务院规定的范围内运用资金，开展业务。政策性银行应当建立健全贷款发放、项目管理和监督的内部控制制度，认真做好贷款项目条件评审和财务评估，加强对各项贷款的跟踪、监督和管理，做好贷前调查、贷中审查和贷后检查，落实抵押担保措施，确保政策性信贷资金的安全，按期回收贷款本息，努力提高资产质量，降低不良资产的比重。对于被挤占挪用的政策性信贷资金必须严格按有关规定执行加罚息政策，并努力催收。
第十一条 经国家批准从事担保业务的政策性银行可自主决定开展担保业务，但单项责任金额超过250万美元或人民币2000万元的担保，须报财政部批准。
第十二条 政策性银行购建固定资产应从严控制，期末固定资产净值（含在建工程及购买土地使用权形成的无形资产，下同）占资本金的比例不得超过30％。

第四章 财务计划的申报与审批
第十三条 财政部对政策性银行的财务实行计划管理。政策性银行应按照财政部有关规定以及财政部、中国人民银行《关于加强对政策性银行监管工作的通知》（〔94〕财商字第622号，以下简称《监管通知》）认真编制年度财务计划，履行申报、审批手续。政策性银行年度财务计划必须在1月31日以前上报财政部，财政部在3月底以前予以批复。
财政部主要批复业务管理费用率（或费用额）、实现利润（或亏损）、利差补贴、固定资产购建资金、呆帐准备金提取和坏帐核销计划等6个指标。
第十四条 财政部对政策性银行的业务管理费实行绝对额或费用率控制办法。实行绝对额控制办法的，由财政部核定政策性银行业务管理费的总额；实行业务管理费用率控制办法的，由财政部依据政策性银行申报的财务计划，核定其业务管理费占营业收入的比率。业务管理费用率的计算公式如下：
业务管理费
业务管理费用率＝－－－－－－－－×100％
营业收入
业务管理费按《金融保险企业财务制度》有关规定计算；营业收入包括利息收入、与人行往来利息收入、手续费收入、汇兑收益、其它营业收入，但不含同业往来利息收入和系统内往来利息收入。
在财政部核定的全行业务管理费用额或业务管理费用率指标之内，政策性银行分别核定分支机构和总行本级以及直属机构的业务管理费用或业务管理费用率计划，不得超额分配。
第十五条 财政部对政策性银行的固定资产购建资金按年度实行绝对额控制，以总行为单位进行考核。固定资产净值占资本金比例未达到30％以前，每年上报财务计划时，上报购建计划，经财政部批准后，总行对下分解下达；固定资产净值占资本金比例达到30％以后，按以下规定
进行控制：
一、全行固定资产当年购建资金总额原则上不得超过当年提取的折旧额，严禁将购建的固定资产转入帐外，以及通过挂往来帐等方式逃避固定资产购建资金规模控制。
二、年末考核固定资产当年购建资金规模按下列公式计算：
当年固定资产购建资金规模＝本年末固定资产原值与在建工程余额之和－上年末固定资产原值和在建工程余额之和
第十六条 政策性银行总行应依据财政部批准的年度财务计划在两个月之内分解落实到各省级分行和直属机构，并组织和监督全系统财务计划的实施。总行分解下达的财务计划抄送当地财政专员办，全系统汇总计划应抄报财政部。
第十七条 财政部批复的政策性银行年度财务计划为指令性计划，一般不得调整。如国务院决定的重大政策和特大自然灾害等因素影响计划执行，确需调整计划，由政策性银行于10月底之前上报财政部，财政部根据各行年度财务计划执行情况，在11月底之前下达调整财务计划指标。

第五章 重要事项的申报与审批
第十八条 政策性银行凡根据国务院文件规定的范围和业务发展确需设立分支机构或办事机构的，均应事先将设立计划和可行性报告报中国人民银行、财政部审查同意后，由中国人民银行按规定程序审批。未经批准一律不得设立分支机构或办事机构。
第十九条 政策性银行凡需在境内发行政策性金融债券和在境外发行有价证券以及从国内外金融机构筹资，均应将融资的数量、期限、利率、对象以及偿还方式等报中国人民银行、财政部会同国务院有关部门审批。
第二十条 政策性银行劳动用工计划及工资福利计划在上报国务院主管部门之前，必须报请财政部审核同意。
第二十一条 政策性银行因委托其他金融机构代理金融业务而必须支付的费用标准，须报经财政部批准后执行。
第二十二条 政策性银行的基本建设按规定程序报国家有关部门批准。政策性银行总行购建营业办公用房、职工宿舍、交通运输工具、办公自动化设备等资金安排必须事先报财政部审核批准；分支机构由总行在财政部批复的计划内分解下达，并报财政部备案、抄送当地财政专员办。
第二十三条 政策性银行对外投资和公益救济性捐赠必须报经财政部审批。
第二十四条 呆帐准备金的计提与核销应严格按照财政部有关规定执行。政策性银行分支机构的贷款呆帐由当地财政专员审查并报省级财政专员办审核确认后上报总行，由政策性银行总行按规定审批核销；政策性银行总行本级和直属机构的贷款呆帐一律报财政部审核后，总行再具体办理核销手续。政策性银行核销呆帐的文件应抄报财政部备案。
第二十五条 政策性银行的坏帐损失核销计划由财政部在审批政策性银行的年度财务计划中核定下达。在财政部批准的坏帐损失核销计划数和总行下达的坏帐损失核销分解指标内，各政策性银行分支机构的坏帐损失，单个企业金额超过500万元（含500万元）的，经财政专员办审核后上报财政部审批；500万元以下的，由财政专员办审批后报财政部备案；总行本级和直属机构的坏帐损失，不论金额大小，一律报财政部审批。经批准的坏帐损失在坏帐准备金中核销，不足部分可列入当年成本。
第二十六条 政策性银行应向财政部（包括财政专员办）定期报送信贷收支、财务收支、劳动工资等统计报表资料，并及时提供与申报审批事项相关的其他报表资料。

第六章 财务收支的核算及管理
第二十七条 政策性银行必须根据《金融保险企业财务制度》和本办法准确核算各项收入和支出。
第二十八条 政策性银行以负债形式筹集的各项资金，国家有规定利率的按国家规定的利率提取应付利息，通过国内外资金市场筹集的，根据筹资协议利率提取应付利息。
第二十九条 政策性银行委托其他金融机构办理贷款发放及回收业务、发行政策性金融债券所支付的发行和兑付手续费、以及金融债券托管费按财政部批准的比例支付。
分摊现金库存利息按国家有关规定执行。
第三十条 政策性银行呆滞呆帐贷款的利息收入按实际收到的金额确认，同时必须单独设立表外科目反映呆滞呆帐贷款的应收未收利息情况。
第三十一条 政策性银行承接的其他银行和金融机构政策性金融业务，在未确定自营或代理，未经财政部同意之前应单独核算，不得并大帐。

第七章 利差补贴、利润及分配
第三十二条 财政部根据当年财政预算平衡的要求和政策性银行贷款的规模、利率、期限及其他因素，对政策性银行的资产负债计划和财务收支计划审核后，核定政策性银行或者承办政策性贷款的利差补贴。
一、国家开发银行承办基本建设和技术改造政策性项目贷款所需贴息资金，由国家财政专项列入年度预算，具体贴息办法由财政部商国务院有关部门另行确定。
二、财政部根据中国农业发展银行和中国进出口银行资金运用收入和资金来源的综合成本，按照保本经营的原则，核定利差补贴额或确定利差补贴率，按季拨补，年终统一清算。

三、发生下列情况之一时，财政部可以调整补贴：
（一）宏观经济政策和外交政策有重大调整，国家要求大幅度增加政策性贷款规模；
（二）国家统一调整利率，造成资金成本变化或者资产收益变化，导致盈亏大幅度增减；
（三）由于国家有关政策调整，引起政策性银行的经营成本变化或者资产收益变化，导致盈亏大幅度增减。
第三十三条 政策性银行应执行国家制定的利率政策，除国务院确定的优惠政策外，其他部门或地方出台的优惠政策，实行谁出政策谁负担补贴的原则，由政策性银行全额收息，利差补贴由有关部门或地方直接补贴到借款人。
第三十四条 政策性银行由于非政策性因素导致超过财政部核批的财务计划的亏损，国家财政不予补贴。所发生的亏损，政策性银行在五年内用税前利润连续弥补，超过五年未弥补完的，由税后利润弥补。
第三十五条 政策性银行取得的利差补贴收入按实际收入数核算损益。
第三十六条 政策性银行利润按下列公式计算：
利润总额＝营业利润＋投资收益＋营业外收入－营业外支出
营业利润＝营业收入－营业税及附加－成本＋利差补贴收入
第三十七条 政策性银行的税后利润分配方案必须报财政部审批。

第八章 考核、监督与处罚
第三十八条 政策性银行应定期或不定期地做好财务分析工作，对各项财务收支的实际执行情况进行认真分析，提出改进和加强管理的意见。季度财务收支快报按财政部《关于认真做好金融保险企业季度财务分析的通知》的要求办理，报送时间为：每季终了后8日内上报财务收支快报
，10日内上报财务分析文字材料。
第三十九条 政策性银行应按照财政部的有关规定编制年度财务决算，上报财政部审批。总行在向分支机构布置决算时的文件应报财政部备案。政策性银行的年度决算应于下一年度的5月底前一式二份报送财政部，并附完整的补充资料。
政策性银行按规定上报财务决算后，财政部于3个月之内予以批复。批复各总行财务决算时，实际业务管理费用高于核定业务管理费指标的，超支部分予以调整，缴纳所得税，并相应扣减下一年度业务管理费用指标。
第四十条 政策性银行应加强对资产质量的管理，如实反映逾期贷款率、呆滞贷款率、呆帐贷款率和贷款收息率等指标，并定期将考核情况上报财政部，接受财政部的监督与检查。
政策性银行不按规定提取呆帐准备金和核销贷款呆帐以及将核销文件报财政部备案的，财政部在批复财务决算时予以调整，补交所得税。
第四十一条 财政部负责对政策性银行全系统的财务管理、会计核算、计划执行、利差补贴拨补以及决算编报等依法进行监督管理，并授权财政专员办对下列进行监督管理：
一、对当地政策性银行分支机构执行财务制度情况进行日常监督。
二、对上级行下达的财务指标的执行情况以及对《金融保险企业财务制度》规定按比例控制的费用开支项目进行财务监管。
三、依据国家财经制度及本办法，对年度决算出具审查报告和提出处理意见。对未按权责发生制原则和财务制度规定核算，没有纳入损益的应收利息和应作纳税调整的计税工资，由各地财政专员办审查汇总上报财政部，由财政部批复政策性银行财务决算时统一进行清算。
四、对当地政策性银行分支机构申报的呆、坏帐损失按规定权限审批或审核签署意见。
五、对政策性银行分支机构申报的非常损失进行调查核实和签署意见。分支机构上报总行，总行汇总上报财政部统一处理。
六、对政策性银行的国有资产的保值增值情况进行监督。
第四十二条 政策性银行各分支机构违反财务制度规定和超过上级行下达的财务计划指标的以下行为，由财政专员办就地检查，就地进行纳税调整和缴库，并按《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》进行处罚：
一、超过财务制度规定比例的费用开支（不含业务招待费）。
政策性银行的业务招待费支出由财政专员办清算后，汇总上报财政部，由财政部批复决算时以总行为单位进行调整，并扣除财政专员办已调整数。
二、业务管理费用额或业务管理费用率高于上级行下达的计划指标，采取挂往来帐、私设小金库等办法逃避业务管理费用控制。
三、固定资产当年购建资金总额超过上级行下达的计划指标，或者将购建的固定资产不入帐以及通过采取挂往来帐等办法逃避固定资产购建资金指标控制，对超额部分、清查出的帐外资产和挂往来帐等占用的资金全部没收，上交财政。
四、不按规定提取呆、坏帐准备金，未经批准自行核销呆、坏帐准备金，坏帐损失冲减坏帐准备金不足部分在成本中列支超过财务计划（或调整计划）。
五、未经上级行批准自行调整财务计划。
六、未经批准不得擅自或超标准向代理机构支付费用，凡违反规定支付的费用，财政部在批复财务决算时予以剔除。
七、其他违反财务制度规定和超过上级行下达的财务计划的支出。
每年5月底之前，省级财政专员办应按照第五十一条的规定将对各分行的检查结果、缴库情况以及决算审查报告一式二份上报财政部。
第四十三条 政策性银行各总行本级及直属机构违反财务制度规定和超过总行下达的计划指标的，由财政部负责检查，比照第五十二条的规定进行处罚。
第四十四条 对于以下情况，财政部将视情节予以处罚：
一、政策性银行筹集资金不按《监管通知》规定履行报批手续，由财政部按所筹集资金的额度和利率，等额扣减应拨补的利差补贴。
二、政策性银行未经批准超业务范围运用资金，没收所得或相应扣减补贴，并处以一倍以上五倍以下的罚款。
三、未经批准设立或变更分支机构（含代表处）的，处以五万元以上三十万元以下罚款。
四、未经批准增加人员或提高工资福利标准，按照增支额相应扣减补贴，并视情节按增支额处一倍以上五倍以下的罚款。
五、对不按国家规定投向而发放的贷款，国家财政不承担利差补贴。政策性信贷资金被挤占挪用的，扣减挤占挪用部分相应的补贴。
六、其他应扣减财政利差补贴的行为。
第四十五条 对违反财经纪律，情节严重或金额较大的，由财政部或专员办对违反规定的机构提出警告、通报批评；专员办在对违纪机构进行处罚的同时，抄报财政部，并由财政部在下年度财务计划批复中等额扣回；情节特别严重的，处以最多不超过违纪额5倍的罚款并相应扣减下年度支出计划；对于政策性银行的罚款就地缴入中央金库。对于有关违反财经法规单位的直接责任人和单位行政领导人，根据事实和情节，需要给予行政处罚的，各地专员办可以向该单位的上级主管机关和监察机关提出给予行政处罚的书面建议，并抄报财政部；也可向财政部报告并提出处理意见，由财政部向政策性银行总行建议给予相应的行政处罚。
第四十六条 政策性银行的财务计划、财务决算编报及季度的财务分析等报表资料的报送时间及质量，由财政部在国有银行、保险公司年终评审通报中予以公布。

第九章 附 则
第四十七条 本办法由财政部负责解释和修订。各省、自治区、直辖市专员办可据此制定实施办法，并报财政部备案。
第四十八条 本办法自1998年1月1日起实施。


　　案情

　　李某系金融系统人员，认识一些欲高息对外进行民间放贷人员，便私下帮其寻找高息借款人员，每笔款项向借款人虚报二分之一利息，从中受惠。对于虚报的利息，出借人和借款人均不知情，每介绍成一笔贷款，李某还向双方索要500元中介费用。一年来，李某以虚报利息的手段获利20万元，其中有一笔25万元的借款因借款人躲债无法追回。

　　分歧

　　李某的行为是否构成犯罪，存在分歧。第一种观点认为李某不构成犯罪。李某的行为系一种居间介绍行为，双方当事人并未受到任何损失，李某严格按照出借人要求的利息出借款项，未损害出借人利益；借款人明知利息数额，自愿借款出息，也未损害借款人利益。同时，这种现象在社会上比较常见，出借人、借款人也大多通晓中间人会从中抽利，已成为交易惯例，属正当的交易行为。有笔款项未追回，并非李某的原因。李某的行为没有扰乱正常的民间借贷和金融秩序，故不构成犯罪。第二种观点认为李某构成诈骗罪。

　　评析

　　笔者认同第二种观点。

　　一是从个案的角度来看。当前，民间居间介绍借贷并从中抽利的现象较为常见，但行为人如果没有隐瞒事实真相，而是向当事人双方讲明了自己的获利途径，并被双方当事人接受，且符合法律规定，则该行为并无不当。如果行为人采取隐瞒事实的手段从中抽利，但获利不大，未导致严重后果，未扰乱正常的民间借贷秩序，则情节轻微不构成犯罪。若行为人采取隐瞒事实真相，虚报利息从中获得较大利益，导致了严重后果，给社会造成了极大的不稳定因素，扰乱了正常的民间借贷和金融秩序，则构成犯罪。本案中，李某不仅虚报利息获得巨利，而且还另外收取中介费用，已经超出正常的居间介绍范畴，并造成了严重的后果，对民间借贷秩序和国家金融秩序造成了直接和间接的恶劣影响，故应构成犯罪。

　　二是从刑法法益的角度来看。李某的行为已经超出一般的民事欺诈范畴，其采取隐瞒事实真相的手段，使双方当事人蒙受巨大利息损失，由于自己的过失，导致了25万元欠款无法追回的后果，严重侵犯了刑法所保护的国家和个人的合法利益，构成犯罪。

　　三是从客观行为上来看。李某明知自己采用隐瞒真相、虚报利息的手段，会使双方当事人产生错误认识，并基于此错误认识遭受利息损失，仍主动予以继续实施，且诈骗数额巨大，符合诈骗罪的客观构成要件。

　　四是从主观上来看。李某主观上具有非法占有他人财产的主观意识，并希望产生犯罪结果，主观上系直接故意且有特定的目的，符合诈骗罪主观构成要件。

　　（作者单位：河南省焦作市解放区人民法院）