国庆阅兵中的交通管制是公物变更行政行为

刘建昆


　　尽管交通安全已经从道路公物的利用秩序中独立出来，从公物警察权演变成一种一般警察权，但是对于交通限制而言，仍具有公物法上的意义，即交通管制是一种公物变更行政法律行为。

　　限制交通和交通管制不完全相同，但都属于公物变更。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”第四十条规定：“遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。”

　　交通是以道路公物为前提的，限制交通不是公安机关的专属职权。作为道路公物管理机关的交通行政部门和城市管理部门，也具有限制交通的权力。《公路法》第三十九条规定：“公路养护工程施工影响车辆、行人通行时，施工单位应当依照本法第三十二条的规定办理。”即“改建公路时，施工单位应当在施工路段两端设置明显的施工标志、安全标志。需要车辆绕行的，应当在绕行路口设置标志；不能绕行的，必须修建临时道路，保证车辆和行人通行。”这种“标示行为”即属于道路公物的变更行为，目前，虽然没有法律强制性要求，已经出现交通行政管理部门采取公告的形式宣布对道路的封闭维修。《城市道路管理条例》第二十四条规定“城市道路的养护、维修工程应当按照规定的期限修复竣工，并在养护、维修工程施工现场设置明显标志和安全防围设施，保障行人和交通车辆安全。”全路段施工的情况下，城建行政机关也经常采取公告封闭的做法。

　　交通限制是法理上公物变更行政行为。我国台湾地区“行政程序法”第92条规定：“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。前项决定或措施之相对人虽非特定，而依一般性特征可得确定其范围者，为一般处分，适用本法有关行政处分之规定。有关公物之设定、变更、废止或其一般使用者，亦同。”可以认为，无论采取标示或者公告形式，全部禁止或者部分管制，交通限制对该路段系属公物的设定，性质上应为行政处分。

　　国庆阅兵活动是不需要行政许可的。2007年9月14日，国务院总理温家宝签署了国务院第505号令，公布了《大型群众性活动安全管理条例》(以下简称《条例》)，自2007年lO月1日起施行。其中第二十五条规定“县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动的安全保卫工作，由举办活动的人民政府、国务院部门负责，不实行安全许可制度，但应当按照本条例的有关规定，责成或者会同有关公安机关制订更加严格的安全保卫工作方案，并组织实施。”在其他大型群众活动中，对于公物的利用许可，已经被安全许可所吸收，由公安机关一并负责审批。

　　二○○九年十月十五日

　附录：有关公告内容

一、9月28日22时至10月1日联欢晚会结束，天安门前临时观礼台以北，东、西华门和故宫午门以南，南长街（不含）以东，南池子大街（不含）以西范围内的区域（含劳动人民文化宫、中山公园及天安门端门），除持有庆祝大会、联欢晚会专用证件的车辆和人员外，禁止其他车辆和行人通行。

9月29日前往故宫参观的观众由故宫北门出入。

二、9月29日22时至10月1日联欢晚会结束，故宫停止对外开放，除持有庆祝大会、联欢晚会专用证件的车辆和人员外，禁止其他车辆和行人通行。

三、9月29日至10月1日，中山公园、劳动人民文化宫、天安门城楼暂停对外开放。9月30日至10月1日，国家博物馆、毛主席纪念堂、正阳门城楼暂停对外开放，天安门广场周边商业网点停业。

四、9月30日16时至10月1日联欢晚会结束，天安门广场东、西侧路，大会堂南侧路，除持有庆祝活动和国庆招待会专用证件的车辆和人员外，禁止其他车辆和行人通行。

持有国庆招待会、庆祝大会、联欢晚会证件的车辆和人员，须按照证件通行时间要求，在规定的时段内通行。

国庆招待会期间，广场东侧路改为双行，准许持有国庆招待会、庆祝大会、联欢晚会专用证件的车辆和人员通行。广场西侧路只准许持有国庆招待会专用证件的车辆和人员通行。

五、9月30日20时至庆祝大会结束，下列道路（含两侧辅路及停车泊位）及停车场，除持有庆祝大会专用证件的车辆外，禁止其它车辆停放：

（一）东华门大街，东安门大街，金鱼胡同，金宝街，北京站东、西街（北半幅）；

（二）南池子大街，南河沿大街，王府井大街（金鱼胡同西口至王府井大街南口），大阮府胡同，霞公府街，大纱帽胡同，东单北大街，北极阁头条，政协路，朝阳门南小街（金宝街路口至北京站街北口），正义路，台基厂大街，大华路，崇文门内大街，新闻大厦西侧路，邮通路，北京站街，石碑胡同，兵部洼胡同；

（三）北河沿大街，王府井西街，景山东街，景山后街，东交民巷，东单体育场南路，北海南门停车场，织女桥胡同，东河沿胡同，西安门大街西段，西什库大街，大红罗厂街，灵境胡同，辟才胡同，西单横二条，太仆寺街，罗家胡同，华远街，大木仓胡同，华远北街，西单平面立交道路，金融大街，广宁伯街，成方街，金城坊街，金城坊西街，学院胡同，西兴盛胡同，武定侯街，王府仓胡同，阜成门南顺城街，闹市口南街，西铁匠胡同，西交民巷，大会堂西侧路，国家大剧院地下停车场，西绒线胡同，崇文门外大街，前门东大街，崇文门西大街，前门东路，鲜鱼口街，正义路南延路，祈年大街，东打磨厂街，前门大街，煤市街，前门西大街，前门肯德基停车场，南、北新华街，香炉营头条，宣武门内、外大街，宣武门东、西大街。

停放在上述道路和停车场内的车辆请提前移走。

六、9月30日23时至10月1日联欢晚会结束，五环路以内道路（不含五环路主路），禁止大型货运车辆（含持有货运通行证的车辆）通行。

七、9月30日23时至庆祝大会结束，采取以下交通管制措施：

（一）下列道路除持有庆祝大会专用证件的车辆和人员外，禁止其他车辆和行人通行，公共汽车停止运行：

1.长安街由建国门桥（不含桥下）至府右街南口（不含）双向主、辅路及两侧相关路口纵深50米以内区域；
该公安机关调处的债权是否受法律保护

王根生


[案情]张某与黄某系好友。2003年7月，张某雇请黄某的汽车去吉安市装运啤酒，当时，黄某知晓张某将钱包放在驾驶室内，但不知具体金额。在装运啤酒过程中，张某回来取钱发现自己的钱包被人动过，即对黄某说：“我的钱包被人动过。”张某打开钱包一看，包里3400现金被人盗走，黄某当即和张某去该厂保卫科报案，该厂保卫科当日查无结果。事隔十多天后，张某伙同其妻弟邀请他人威胁黄某要其赔偿被盗款一半的损失，否则双方都没有好日子过，黄某拒不同意。经公安机关侦查，没有证据证明是黄某所为。据此，公安机关主持双方进行调解，并指定黄某应赔偿张某现金1200元，黄某在写欠条时要张某准许给他写个附加说明,即“黄某弥补张某损失1200元,以后破出此案可以归还此款”，张某表示同意。出具欠条后，黄某于同年9月5日付给张某现金400元,余款800元,黄某觉得冤枉,迟迟不肯给付张某,同时还要张某返还已给付的现金400元。为此，双方发生纠纷，张某向法院起诉，要求法院依法判令黄某偿还欠款。

[评析]法院受理该案后，对本案债权能否认定和处理意见上存在以下三种分歧。

第一种意见认为：本案应该认定这一债权关系，该债权有效成立，黄某应偿还张某欠款1200元。理由是：张某的钱包放在黄某的车上被盗后，在公安机关的调解下，经张、黄双方协商达成了一致意见，黄某同意弥补张某1200元损失，并出具了欠条。事后又自愿履行400元付款义务，其行为符合债权债务关系成立的有效要件。此债权应认定为有效债权，债权人有权要求债务人按照欠条的规定履行义务，法院应依法判令黄某给付张某上述欠款。

第二种意见认为：该债权虽然能按上述要件认定有效成立，但却是一种附条件的民事法律行为。因为黄某在公安机关主持调解、出具欠条给张某时，向张某提出了附加条件，即“黄某弥补张某损失1200元，该案侦破后，可以归还此款”，张某也表示同意。显然黄某的行为符合我国〈〈民法通则〉〉第六十二条之规定，民事法律行为可以附条件，附条件的民事行为在符合所附条件时生效。据此，法院在处理本案时，应当考虑判决黄某给付张某欠款，此案侦破后则由张某返还黄某。

第三种意见认为：此债权应认定不能成立，法院不应支持张某的诉讼请求，且应判决返还黄某已给付张某的400元弥补款。笔者同意这一观点，理由是：黄某对张某被盗的3400元没有法律上的保管义务和责任，公安机关认为黄某对被盗款负有直接保管责任是错误的，其指定黄某弥补张某损失的行为是违法的，本案黄某出具欠条给张某是在公安机关的指定和张某邀人胁迫的情况下而进行的民事行为，而并不是黄某的真实意思的本意所为。该行为应认定是无效的民事行为，无效的民事行为从开始起就没有法律效力。在本案中，张某现金被盗后，公安机关和张某都没有证据证实是黄某所为，公安机关仅凭黄某有直接保管责任而指定黄某弥补损失，且张某采取了邀他人威胁黄某要赔偿一半损失，否则将加害于他，黄某虽然不愿赔偿，但客观上产生了心理上的恐惧。在公安机关报案中，因公安机关开始怀疑黄某作案，并将黄某扣留，后查无实据又排除黄某。在调解中，因公安机关出面指定黄某应弥补张某1200元损失，并要黄某向张某出具欠条，是违背了公民真实意思的行为，而黄某正是在这种恐惧的心理状态下，受出钱买平安的思想影响违心的作出了违背他本人意愿的行为，故该公安机关调处的这起债权应不受法律保护。法院确定该行为无效后，应依照我国〈〈民法通则〉〉第六十一条之规定，判决驳回张某的诉讼请求，返还黄某已付的400元弥补款。

江西省吉水县人民法院 王根生 刘皓



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